規範全球健康大敵—酒

■鑑於飲酒對全球造成的健康危害，世界衛生組織應該積極作為，仿傚對香煙的管制措施，以法律規範限制酒類的濫用。

與其他國際衛生團體不同，「世界衛生組織」能夠制定具有法律效力的公約，並且只需達到三分之二多數門檻即可。然而該功能目前仍未盡其用。六十多年 來，這個聯合國下轄單位僅訂定了兩條主要公約； 要求各國通報特定疾病疫情和公共衛生事件的「國際衛生公約」，以及要求各國政府承諾，藉由立法管道減少菸草需求與供應的「菸草控制框架公約」。「世界衛生 組織」不願使用強硬法律手段，它希望藉由引導和建議影響社會規範以達成目的，但也因而錯失諸多良機。

對「世界衛生組織」來說，是該勇敢跨出下一步，替全球健康制定新公約的時候了。當下的目標再明顯不過。每年約有兩百五十萬人因酒精死亡，幾乎占全 球死亡人數百分之四，高於愛滋病、肺結核以及瘧疾死亡人數。飲用酒精已成為全球第三大健康危害因素，對於佔全球人口數近半的中收入國家，更是頭號大患。

目前已有一些成效良好，基於實證的酒精控管措施，像是二○一○年「世界衛生組織」的「減少有害使用酒精全球戰略 」。該文件列舉十處可加以管制的時機，包括提高預防酒駕意識，乃至限制酒精的取得、行銷和售價。當中的建議大多普適而且合理，包括了禁止無限供酒場合、限 制最低購酒年齡以及針對新手駕駛採酒駕零容忍的階段性給照制。即便該辦法中彙整不少符合成本效益的策略，本質上仍只算是提供實用資訊或政策上的祕訣，完全 談不上法律約束力。

「世界衛生組織」酒精控制架構公約，必須將上述建議轉為所屬會員國所需遵循的法條，但究竟差別何在？一般來說，會員國必須承諾通過立法，將其納入 該國法律。對印度這些相關法律約束力不強的國家，可能需要一系列新政策。各國亦需要向「世界衛生組織」回報進度。國際社會同樣有責任提供需要的資金和技 術。衛生首長對內扮演協調的角色，將酒精管制優先權置於經濟考量之上。非政府組織要向政府施壓，必要時甚至訴諸法庭。

創造一個架構公約需要相當程度的籌備和政制運作。「世界衛生組織」秘書處應當統整各國酒精使用狀況、產業間的關連以及各國遭遇可能反對聲浪的應 對。一如先前的菸草管制，特別專案需仰賴資助。首要目標是要組建一個聯盟，結合有意願且有能力執行的成員國，將該議程送進「世界衛生組織」的決策體「世界 衛生大會」。

我們不應過度理想化國際衛生法對各國公共衛生的影響。儘管存在據有強制力的菸草管制公約，許多貧窮國家的菸草使用量仍持續攀升，在中收入國家疾病危害因素排名，菸草依舊高居第二。問題在監督不周及缺乏強有力的執法機制，成效因而大打折扣。

強化執行力

要克服以上難題，「世界衛生組織」應委託由獨立專家主導，負責全球衛生法令的委員會。透過分析其他與交易和資金相關，更能成功適用的國際法，此一委員會可針對如何強化「世界衛生組織」的規範力提出建言。

「世界衛生組織」的法律效力，不應只局限在酒精和菸草這類個人健康議題上，更要有能涵蓋全球健康的公約。這包括界定政府提供健康服務中的必備項目；誰有責任提供些什麼；並且檢驗如何通過全球衛生管制達成上述目標。

要在更多元且經費更為充足的眾多單位中生長茁壯，「世界衛生組織」必須徹底自我檢視，找出其獨特之處。其他團體可以提供技術咨詢、資金、影響地區 衛生政策、並宣揚開發和宣揚政府政策中健康的重要。作為世界唯一具有法律職權，能以國際法積極推動全球衛生的單位，「世界衛生組織」可說責無旁貸。
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 本文為牛津大學公衛系和牛津喬治醫療保健創新中心的斯里達爾（Devi Sridhar）在二○一二年二月十六日《自然》雜誌專文

本文原載於【知識通訊評論月刊一一三期】2012.3.1

責任編輯：Nita Hsu