【知識通訊評論】南極條約五十年

。 半世紀前，在一群政治家的努力下誕生了《南極條約》，它確保南極洲不受軍事、核放射物質侵擾，也樹立起人類共同管理國家疆界之外場域的典範。面對當前的全球氣候變遷和北極冰洋變貌，我們或許也需要同樣的視野。

　　今年是一項具有里程碑意義條約的五十週年。這是地球上的頭一個限制核武的協議、頭一個管理所有人類在一個超越主權管轄的地區活動的機制。《南極條約》於一九五九年十二月一日在華盛頓通過，它承認「為了全人類的利益，南極洲應永遠只用於和平目的，不應成為國際紛爭的對象或場域」。

　　在一九六○年美國參議院《南極條約》的核可聽證會上，極地科學家和探險家古爾德（Laurence McKinley Gould）作證說，這是「歷史上獨特的一份文件，可能與英國的大憲章以及其他人類追求啟蒙和秩序的偉大象徵並列」。將其與英國在一二一五年訂定的法律章程、名聞遐邇的憲法及國家民主先河比較，似乎有點冒昧。但它確實是旗鼓相當的。

　　地球表面將近百分之七十五是在國界之外的。管理這些空間的國際機構仍處於起步階段；這些機構主要起因於二次世界大戰的後果，也就是人類痛苦地學到了全球乃相依相存。人類才逐漸地認識到，管理這些國際空間裡人類活動和全球現象影響（如氣候變遷）的共同責任。在人類文明的這個門檻，南極條約提供了一個獨特的先例。

　　自二○○○年以來，我一直在與世界各地的合作者一起規劃包容性的跨領域活動，以慶祝《南極條約》的第一個五十年。一場開放的南極條約高峰會於二○○九年十一月三十日至十二月三日在美國華盛頓的史密森學會（Smithsonian Institution）召開。本次峰會將特重在國際合作和治理中，科學與政策的互動經驗。它也將推出《永遠宣言》──一項不具約束力、對南極條約遺澤的肯定，由十二月一日起在上述網站開放，提供任何地方所有希望超越國家管轄持久和平利用此區域及其資源的人簽署。

　　美國大使費爾哲（Herman Phleger）於一九五九年十二月一日簽署了南極條約。他後來為這張照片留下親筆簽名，「給古爾德：沒有此人，就沒有南極條約。」

　　冰雪覆蓋的南極洲大陸被海洋圍繞，沒有原居人口。它可以輕易地成為一個用作武器試驗及儲存的地區，或被想利用其資源的國家瓜分。第一個聲稱擁有南極領土的國家是英國（一九○八年），接下來有紐西蘭、法國、澳大利亞、挪威、智利和阿根廷。部份領土宣告範圍有所重疊。為了避免領土衝突、維護主權權利，一九四八年美國向前述的七個國家提出一份包含南極地區國際地位協議草案的秘密備忘錄。

　　該草案著重科學和探索的全球意義，以及維持南極洲的國際和平與安全的重要性。這份南極條約的前身，因艾森豪的政治家風範而成熟。他一九五三年就任總統，就提出了「全人類自由與和平一天」的願景。

　　在四○年代末和五○年代初的冷戰時期，美國和蘇聯競相製造能跨洲投射核武的導彈。這些超級大國之間很少考慮溝通管道，更不用說付諸實行。起初，南極洲的處理也不例外。在一九五四年六月的美國國家安全委員會會議，對南極的領土解決方案進行了討論，以「確保維護美國及友好國家的控制權，並排除我們最有可能的敵人」。奇怪的是，在南極的合作的預兆，也和火箭的發展有關。

為了和平的科學

　　與此同時，國際科學聯合會理事會（ICSU）已開始規劃一九五七年至一九五八年為國際地球物理年（IGY）年，以協調全球尺度的地球物理觀測。在其一九五四年十月於羅馬舉辦的會議，ICSU還建議為IGY發展衛星，以推動高層大氣研究，並提供對地球系統前所未有的測量能力。

「南極條約體現了科學作為外交工具的力量。」

艾森豪認識到衛星和彈道飛彈出現的必然性，所以於一九五五年七月二十一日在日內瓦介紹了他的「開放天空」提案；其中，美國和蘇聯會給對方一份「己方軍事部署的完整藍圖」，以作為相互空中偵察系統的一部分。艾森豪的希望是「朝向持久和平的實際進展」。但他的提議被蘇聯視為「間諜陰謀」而否決。

在隨後的一周，美國白宮公佈了第一項太空政策：美國將在國際地球物理年發射環繞地球的小型衛星。美國特別付出努力，確保其被視為一項和平計劃。美國政府選擇由海軍發射衛星，儘管陸軍在火箭技術上更為先進。事實上，由於擔心使冷戰加劇，在一九五六年九月試射期間，陸軍彈道飛彈局受到白宮的特別限制，不得發射第四階段的木星Ｃ火箭。相反地，太空的空間自由被保留下來；也許正因為如此，蘇聯在一九五七年十月成為第一個將人造衛星史普尼克送入軌道的國家，之後三個月才出現第一個美國衛星。

艾森豪沒能成功推行他的開放天空提案，但還有另一條戰線，就是他希望與蘇聯進行和平談判。趁著國際地球物理年的科學合作之勢，一九五八年五月，艾森豪總統邀請蘇聯和其他十個國家參與了南極研究（主張南極主權的七國，加上比利時、日本和南非），尋求有效的手段確保「廣無人煙的南極荒原應只用於和平目的」。在之後的十八個月，在美國秘密召開了六十場會議；最後於一九五九年十月十五日至十二月一日在南極洲上的會議畢其全功，南極條約於焉簽訂。

南極條約簡明又優雅。它只有十四條，管理南緯六十度線以南的地區，涵蓋近百分之十的地球表面。領土問題擱置。「大量研究」活動，成為各國家就「共同關心的問題」（物種保護、公開檢查、問題的管轄權、科學調查的自由、科學合作與和平）進行磋商，並每一或兩年透過協商，作出共識決議的準則。南極條約成為第一個核武協議，內含艾森豪的「開放天空」提案中希望的「無限制檢查」作法。隨著國際地球物理年，科學已成為外交工具。

第一個管理一個超越國界的地區，但不包含全面性治理的制度，是一九五八年的公海公約。該公約將幾個長期存在的國際法概念形諸文字，包括航行自由、漁業自由，以及防止海盜、污染和奴役行為。一九五九年的南極條約，則是第一項規範一個國際空間的所有活動的條約，示範了如何用共同利益來克服不信任。南極條約成為一九六八年、一九七二年分別簽訂的外太空、深海非軍事化條約的先例。

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建立政策

隨著《南極條約》的到位，簽約國就開始建立有關共同利益的具體政策，首先是物種的保育。在南極研究科學委員會（一個ICSU的機構）的建議之下，各簽約國於一九六四年同意採取措施保護南極動植物。一九七二年通過了一條旨在保護南極海豹的公約。一九八○年，《保護南極海洋生物資源公約》推出了一套生態系統方法，以合理利用生活在南冰洋的物種；這個地區因為其鉅大的生物量，而具有全球意義。這一政策的軌跡顯示，南極條約體系憑藉科學知識，獲致協議的成功和靈活程度。

礦產資源則真正考驗了南極條約協商進程的韌性。隨著一九七三～七四年石油輸出國組織的石油禁運措施，和南極大陸棚蘊藏了豐富石油和天然氣推測的出爐，南極條約的新簽署國在之後十五年急劇擴增，因為各國聲稱他們應擁有潛在的礦產開採利益。在此期間，對於如何規範礦產資源活動有激烈的討論，但談判在八○年代後期宣告破裂。不久，公約簽署國簽訂了《一九九一南極條約環境保護守則》，禁止科學研究之外的任何其他關於礦產資源活動。即使是意見極為分歧的問題，該條約的程序都能夠有效創造決議。

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正如美國國務卿希拉蕊柯林頓（Hillary Clinton）在二○○九年四月的「南極條約協商會議」所指出，「南極條約的天縱英明之處，在於其至今的合宜性」。南極條約模式認識到，跨國界或全球性問題的解決之道，必然是涉及合作、重複檢視及因應不斷變化的情靜。這樣的經驗，對管理變遷中的氣候特別相關；其包含的視野和預期，超出在單一次會議上所能打造的解決方案。各國政府和民間社群所面臨的挑戰，乃是設想一能夠長久運作數十甚至數百年的科學化政策制定程序。

南極條約尤其與北極地區關係密切；與北極利益相關的國家，迄今為止迴避共同討論和平與安全議題。極地地區的氣候變暖加劇，導致北冰洋從永久冰帽，轉變為季節性無冰的海洋；這是地球上最深刻的環境狀態改變。其中的政治、經濟和文化不穩定性風險，乃先天上存在。

在北極完全無冰、新的商業活動根深柢固之前，有機會在北冰洋建立一個持續而明確促進合作、防止不和的政策發展過程。這並不需要新的條約。聯合國海洋法公約的框架可以推動基於環境安全的政策，並同時協商於北極委員會和其他機構的科學諮詢意見。這個磋商程序的一項重要成果，將會是啟發適用於未來幾世紀的氣候適應政策。靠著政治家精神，北極周邊的公海可能成為下一個和平的標竿。

南極條約展現了科學作為外交工具的力量，在冷戰高峰促進了對手和盟友之間的和平合作。未來的世界需要有能力應用所有這些工具，以平衡國家和共同利益的領導人。在南極條約的第一個五十年，回想其長久的遺澤與教訓，十二月一日有資格成為為「全人類和平」慶賀的一天。

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。 本文是劍橋大學史考特極地研究所北極海的地緣政治計畫主持人、南極條約高峰會的國際委員會主席、加州大學聖巴巴拉分校布倫環境科學暨管理學院的研究教授伯克曼（Paul Arthur Berkman）在二○○九年十一月二十六日《自然》雜誌的專文。

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原載於【知識通訊評論月刊八十七期】2010.01.01

延伸閱讀：南極地圖（出自南極條約秘書處官網）