科學與政策的肥胖議題

科學與政策的肥胖議題
知識通訊評論第61期

現今許多的政策，牽涉到科學議題，但是政策和科學卻在本質特性和需求方面有著基本的差異。前不久英國發表關於對抗肥胖症的政策報告，彰顯出如何使科學在政策中發揮正面功效的關鍵所在。

科學在今日既是技術創新的動力，也是制定公共政策的重要資源。在英國，大家日益了解科學可以幫助健康、社會福祉及經濟，這也使得七年之內六個部門任命了主要科學顧問，改進了政府部門在政策制定中的科學分析作為，其他如加拿大、法國及德國也採取了類似的做法。

最近由大衛金（David King）在英國政府新的展望計畫（www.foresight.gov.uk）的報告中，就可發現科學與政策管理之間的問題依然存在。這項在十月中發表的兩年時間的肥胖研究結果，不但讓我們對這個多國流行病的成因有更多了解，也揭露了科學與政策制定上三項關鍵性的潛在衝突。

第一，政府的個別部門面對的是多面向的問題；第二，相對於要數十年後才看得到的政策效果；政治生涯過於短暫，第三，由於許多問題多充滿不確定性，冀求確定結果的決策者就容易忽視它們；經由執行這個計畫所獲得的經驗，我們建議科學家與決策者之間應有跨部會的策略協調機制。

展望計畫的誕生，係緣於靠科學之助的成功抑制了二○○一年口蹄疫。為了提供長程策略建議，展望計畫未來會將不同的社會、經濟及政治脈絡整合研究，以協助決策者預測危機與契機，測試可行的政策作為並且預見可能的結果。

展望肥胖症計畫最重要的發現之一，是個人對有關體重的自主選擇，比原先預期的要少得多，研究顯示，肥胖症的起因不是因為過度放縱或懶散，而是人類生活規律與社會結構脫序所造成。

「主政者要求直截了當解決辦法，我們的分析認為沒有單一政策可解決肥胖症問題。」

我們餓了就吃，只會因飽足而後停止進食，這是史前食物饋乏時代的生存之道，現代生活有大量廉價高熱量食物，機器取代人力、有汽車代步、坐著工作以及以滿足口腹之欲的飲食之道，這一切造就了一個「肥胖」環境。日漸流行的肥胖症，乃是現代生活形態造成的後果。

要保持苗條，就得要付出極大心力，去克服每天生活中的直覺、習慣、衝突的想望、教養習慣、同伴友朋和環境的影響，因此能善理這些事務的人愈來愈少。我們的研究認為，到二○五○年，英國有百分之六十的男人，百分之五十的女人及百分之二十五的小孩會過胖，因而引起的長期健康問題，每年會增加四百五十五億英磅（約合新台幣三兆零五百億元）花費。

政客和大眾都想迴避這個令人驚驚駭的景象。造成肥胖的原因相對來說已知之甚詳，真正的挑戰是如何形成有效而且有實證基礎的政策作為。

人多好辦事

首要問題是政府首長要的是直截了當的解決辦法，問題卻在於沒有單一政策可以解決肥胖。處理模式是設想生理、技術、經濟和文化等因素如何地整合起來，並考量某種程度上變化會如何影響此一複雜系統。但是單性的作為，譬如抑制食慾的藥物，只會把事情弄得更糟。

任何回應必須顧及各個面向，否則幾乎註定失敗。我們需要著眼於不同生活階段的政策，特別是及早建立適當的兒童成長、健康飲食及生活習慣。我們也需要透過環境及運輸系統的設計來增加活動量，並且要設法將消費者購物模式轉變為健康選向。法國Fleurbaix-Laventie市的健康研究已指出來，社區層級作的有效性。

處理肥胖症需要過政府多個部門的密切合作。像其他國家一樣，英國政府作業是經由一個強力的垂直管理結構來主導不同部會，但是對於橫向合作機制及獎勵卻很少。面對肥胖症這種問題，這樣的作為最後會變為各自為政的「政策雜音」。

為了減少這個問題，展望計畫從開頭就將衛生、文化、媒體及運動部門的主管，以及兒童、學校及家庭，食物供應商，地方政府與運動協會，以及其對最後政策作為結果負責的單位全都納入。

管理複雜的議題，像這樣的結構性全面合作，必須成為常態。英國氣候變遷小組就是一個有用的例子，它涉及六個政府部門。這個小組之所以能夠建構起來，是由於全球暖化在首相、財政及國會中是優先性很高的議題，而在其他相關一般部門中也普遍認同這樣的合作。

肥胖症的情況與全球暖化議題有些類似。能源及食品公司通常都鼓勵人們多消費，但是在短短數十年間，兩個領域原被認可的做法，由於趨勢逆轉而完全改觀。一如氣候變遷，溝通是改變肥胖現象的核心。趨動肥胖症的「系統圖」錯綜複雜，因此決策者及社會都需要儘可能清晰的溝通。對於支持政府行動的科學建議，溝通的技巧遠比科學訓練及文化更重要。

長遠看法

第二個問題是科學政策的制定有時段性。政治壽命短暫意味著決策者期待速效，可是對於如肥胖症這個案例來說，任何解決方案都需要數十年的時間才會見效。

面對這樣的問題，就要改變決策制定的方式，例如，國防部傳統上不像其他部會接受短期目標，因為國家安全被公認要超脫日常政治。氣候變遷委員會是另一個例子，目的是為了建立英國未來氣候變遷法案，委員會與政府與英國政府密切合作，就像英國銀行，有著可以執行長達數十年的政策，比一個政府的專案小組有更大權力，並且對國會也有更大的責任。

第三項爭議是肥胖症問題的不確定性。政府主管要求明確的訊息，可是科學家卻不願妄加猜測，而複雜問題的不確定性更高。不幸的是，到目前為止仍沒有人清楚到底需要哪一個層級作為才能使全國減肥政策奏效。肥胖症的大多數研究都是在找原因，而不在政策作為的效果，因此有必要做更多長期的跨領域研究。

展望計畫的目的，是要讓科學家與決策者認知到這種不確定性，經過系統分析和實際模擬整合，有助於制定出初期策略，但這個策略需要在不同時段做檢討修正，以便釐清哪一項行動最為有效。

這種革命性的方法，我們稱之為「實做證據」。意思是說，科學家不能只交出研究結論，然後把剩下的事全交給政客，他們必須致力於工作評估並將策略重新定位。他們必須要了解政客的侷限，譬如任何作為都必須獲得民眾的支持，政客們則應鼓勵科學家參與政策作為過程，甚至要能接受在剛開始時是失敗的決策。

相互理解是建立良好關係的基礎，就像展望計畫所建立的。雙方都學習欣賞對方的能力與侷限，譬如說成為有效率的顧問而非只下達指令，科學家對他們所做研究的廣泛後果，必須負起更多的責任。政客則應體會到，即使科學家未必能提供他們想要的答案，但若能好好地運用這些建議，仍是面對未來前景的最佳分析。