【教育理念】不是國教的十二年國教

撰文|台北市教師會副理事長 張文昌
原文載於台灣醒報

自從馬總統在100年元旦宣布103學年正式實施上路,兩年多過去了,「十二年國民基本教育」(簡稱十二年國教)卻從一開始得到高度支持到現在反對聲不斷。
本文試著從當年九年國民教育實施與現今十二年國教之實施之異同,探討十二年國教實施所發生的一些關鍵問題,並提出具體建議。
多數民眾以為十二年國教就是九年國民教育延長三年(註1),就是「免試就讀學區公立高中」、「高中職國中化」,然而實際上十二年國教與九年國教相當不同,使得民眾期待落空,形成不滿情緒,其差異整理如下表:由上可見,國民教育的本質是以政府辦理、公立學校為原則:九年國教依國民教育法「以政府辦理為原則」,就是政府有義務責任提供各學區足夠招生名額的公立國民中學、國民小學,在部分來不及新設公立國中之學區,才由政府遴選優質私立初中並徵得其董事會之同意成為「代用國中」,屬「公辦民營」性質,並具「行政事務委託契約」性質。
十二年國教在公校不足以容納所有國中畢業生之前提下,將私立高中職納入十二年國教範圍,卻未依此原則辦理。
其次,國民教育不等於「一律免學費」:九年國教遴選私校經其董事會同意成為代用國中,具有「行政事務委託契約」性質,比照公立國中由政府進行學費補助,但除此之外並未對於代用國中之外的學校進行學費補助,如目前私立國中、國小並未免學費。
十二年國教實施高中職「一律免學費」,預估每年約需200 億以上經費,佔十二年國教總經費六成。依行政程序法規定:「行政機關得依法將其權限之一部分,委託民間團體或個人辦理。」「委託所需費用,除另有規定外,由行政機關支付之。」十二年國教未確認私校「代用高中職」之性質,卻給予不提供免試名額與辦學品質明顯不良的學校一律免學費,十分不合理。
第三,不當免學費政策形成私校優勢:十二年國教在公校不足情況下將私校納入,應透過審慎評估遴選,並要求其簽訂「行政契約」,建立比照公校之規範,目前卻看到部分私校以直升代替免試,透過國中部入學考試篩選學生,再以高比例直升保障其進入高中部,形成另類「明星高中」,完全違反十二年國教理念與政策。
另有更多私校,辦學品質明顯不佳,合格教師率偏低、生師比過高、教育投資偏低,政府無法有效監督、介入經營提升其辦學品質,卻令其得以享受十二年國教免學費及相關政策補助,利用政府經費趁機節省其教育成本。就如同政府發放牛奶兌換券,有人換到新鮮優質牛奶,有人卻換到過期餿掉的牛奶一樣不公平。如近日以羞辱老師方式,逼老師向學生催收學雜費的私立高職,同樣列入免學費行列,合理嗎?
第四,2%~ 3%未升學高中職的孩子是十二年國教不應放棄的對象。十二年國教之願景標榜「成就每一個孩子」、全面免學費入學高中職,卻無法讓延長三年受教年限成為義務,每年國中畢業生仍有約7000 位學生未升學(以100 學年為例),除少部分轉往國外求學或重考外,十二年國教應積極輔導協助這些孩子,瞭解其學習情形、家庭狀況及需求,而非令其成為十二年國教政策下的孤兒。
 
對十二年國教之建議
首先,十二年國教應優先扶弱。
(一)免學費、均優補助不應浮濫,補強區域、城鄉落差:
部分學校未能有效提升其辦學品質,反而利用教育部免學費、均優質補助節省其辦學成本(如某私校教育投資比每生每年約60000 元,免學費補助每生約45000 元,均質化、優質化、優質精進計畫補助每年約500 萬,形同學校八成以上辦學成本由政府負擔),應徹底檢討、落實「代用高中職」之私校公共化政策。同時對於教育資源不足特殊區域之學校應專案編列經費補足其資源。
(二)補救教學國小就應開始:
國小中年級就開始出現學習落差,然而及時性補救教學在班級人數過多之班級難以實施,應編列經費增置具輔導低成就學生專業之師資(等同於特殊教育資源班實施)進行補救教學,而非等到國中落後許多再補救,如芬蘭約維持20%學生提供專門師資進行立即性(課後)之補救教學。
(三)強化技職宣導與技職教育:
職校學生較多數來自社經弱勢家庭,職校亦需投入更多資源強化其實用技術教學,以有效協助技職學校之發展與產學合作,並建立家長教師「技職是適性選擇,而非第二選擇」之觀念。
另外,落實私校公共化及「代用高中職」觀念。
首先是優質認證通過才免學費:未能通過優質學校認證門檻(應包含合格教師率、班級人數、生師比、教師專長授課率等)、未通過校務評鑑(總成績二等以上,含課程教學及學務輔導需達二等)不應納入免學費補助範圍。通過認證者,應逐年編列經費補足其與公校之落差。
其次要修正私校法,增設公益董事:政府對私校之經營權介入程度應與接受政府補助成正比,增加教師、家長、主管機關遴派之社會公正人士進入董事會成為公益董事。
第三是私校應符合十二年國教相關規範:如國中部以考試入學者不得直升,不得以直升代替提供免試入學招生比例,否則不應給予免學費補助。
第三,課程、教學、評量才是十二年國教核心。
首先,課程鬆綁,減必修、增選修:隨著孩子性向能力多元發展,應由國小中年級(一個下午3 節課)、高年級(兩個下午4 ~ 6 節)、國中(5 ~ 8 節)提供課程選修空間。高中職應提供更大選修空間,課程無彈性,就沒有特色可言。以目前特色招生之方式、內容(只考國英數),是否能有效符應學校發展之特色課程,令人質疑。大學端的入學方式更應調整符合多元適性之課程與學生能力發展。
其次,教學、評量方式的改變:隨著學習階段,應漸進增加非選擇題、申論題之試題評量比例,教學方式亦應從老師講授提供知識及標準答案,逐步增加老師丟問題引導學生思考、自己找答案,以及透過小組討論、學習彙整歸納、論述表達不同觀點的學習方式。同時,學習基本量的「必修」時數應檢討適度縮減。
前景堪憂
十二年國教雖願景十分美好,卻搞不清楚其定位與目標,一方面要鬆綁減壓、一方面要提升競爭力,只能執行免學費與形式上的免試,卻難以帶來學校現場真正需要教學內涵的改變,在時程壓縮,經費、配套均未到位的情況下,形同超速的拼裝車,令人隨時都在擔心會翻車,尤其是過程中刻意忽略教師團體與學校教育現場第一線教師、家長、學生的感受、聲音,前景堪憂已不言可喻。
 
註1: 1960 年代,台灣經濟水準逐漸提升,六年國民義務教育已難以滿足需求,愈來愈多的父母希望子女接受更高教育,初中考試競爭日益激烈,民國56 年8 月,由蔣中正總統正式發佈:「國民教育之年限應延長為九年,自57 學年度起實施」。其辦理方式包含幾個重點:
一、以原有國民學校學區為基礎,由一所或聯合鄰近數所國校為一國中學區。
二、每一學區僅設一所國中,學區內無國中或代用國中者,由各縣市政府新成立國中。
三、私立初級中學得視需要,指定為代用國民中學。私立完全中學如停止招生高中部學生,條件符合者亦得指定。
四、確立省辦高中,縣市辦國中原則,各縣市原有縣市立初級中學、完全中學,一律改制為國民中學。除少數實驗學校及私校之外,均分別設立高級中學與國民中學。(後來因為教改「廣設高中大學」政策,許多縣市才將部分國中轉型為完全中學增設高中部)
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