【教育論壇】十二年國教的推動需「明、快、準」

撰文|臺灣師範大學特教系名譽教授 吳武典
資料來源|2012.10.6十二年國教與教育決策程序論壇

十二年國民基本教育(簡稱十二年國教)的推動需要群策群力、大刀濶斧、除舊布新,但是目前的進展,很令人擔心,一言以蔽之,缺少推動重大政策所需的「明、快、準」。
「明」就是公開透明,十二年國教的法律基礎是薄弱的,行政組織是混沌的,決策機制是不夠透明的。政府應仿照九年國教前例,制定《十二年國民基本教育實施條例》,俾利全民總動員投入十二年國教大建設;教育部應有專責的「十二年國教辦公室」、有效能的「十二年國教課程發展會」和公正超然的「十二年國教審議會」,並有發言人制度,每月向人民報告進度,以增進溝通、建立共識、避免誤解。目前看起來,一方面像是教育部中教司在唱獨角戲,有「寡頭決策」之虞;另一方面,相關單位又都忙得團團轉,出現「多頭馬車」的混亂局面。十 二年國教的行政組織和效能實在有待強化。
「快」就是迅速果斷,十二年國教的進度太過緩慢、意見太過分歧了。例如「K-12一貫課程體系的建置」,仍採發包式的研究案進行,因此要到民國109年才完成課綱(按,現調整為105年完成,仍遠遠趕不上103年首屆十二年國教新生之需),簡直是「急驚風遇到慢郎中」,令人跺腳!為何不組成任務取向的工作小組(Task Forces)來加速進行呢?號稱準備了近三十年的十二年國教,難道其課程規劃從零開始嗎?又如免試入學的「超額排序」標準,各招生區(就學區)從5小項(基北區)到12小項(臺南區),不一而足,差異如此之大,等於漫無標準!為何不能建立「可」與「不可」的簡明、合理而可行的「大同小異」的標準呢?
至於「準」,我要多說一些,因為這涉及十二年國教29項配套的精確性。29項配套是在匆促之下推出的,審議程序不夠嚴謹完備,雖經行政院核定,仍有甚多有待修正或增益之處。例如,基測是需要轉型的,為了學習品質管制,基測轉型為「會考」,仍採全國統一試題、統一標準的模式,忽視城鄉差距、無助減輕升學壓力,未必比基測持續改進但減少考科高明。其實從學生「減壓又不失成就感與競爭力」的角度來看,各學區或各校最需要的是多套具有診斷功能的標準參照認知成就測驗,以檢視學習效果並作為補救教學的依據。基測轉型為具入學篩檢功能的「會考」,這個方向很有可能反而助長升學補習和造就超級明星私立學校。如果轉型為測驗服務,扣緊因材施教、診療教學的功能,協助減縮M型化社會產生的學習落差,就可愛多了。現有基測亦不妨考慮轉型為學術型特色高中的初檢工具,規模大幅縮小,科目亦減為國、英、數三科或如 PISA 的閱讀素養、數 學素養、科學素養三者。再如,教育部堅持「先免試後特色」的入學方式,乃基於「十二年國教以免試為主,而且免試比率逐年提高」的原則,似乎義正詞嚴,其實並不精確。根據「適性教育」的觀點及後中學生比國中學生殊異性大的事實,先「適性」再「普及」,亦未嘗不可,在操作上亦較容易;况且,特色招生未必要考試(亦可以透過申請、推薦及實作),考試亦未必使用如基測般標準化的紙筆測驗(可以採用多元評量、多元標準,使補習業破功);尤其,「先免後特」勢必使學生在選擇上更感困難,造成重複選擇及大量缺額的混亂現象,使家長與學生更感不安。99年北北基「高分低就」的窘境殷鑒不遠,教育部不妨放空思考,重新考量「先特後免」的合理性和可行性。
就「準」而言,最鮮活的負面例子是「K-12一貫課程體系的建置」配套規劃。這項重大而根本的工程既未顯示課程發展的標準程序,亦沒有對現行九年一貫課程或高中課綱作任何檢討,毫無課程重整與教學革新的企圖,卻一仍舊貫地要把九年一貫課程中深被詬病的「十大基本能力」貫穿全程,缺乏「適性揚才」所需的區分性設計(如多層次課綱、區分性課程、適異性教學、多元評量),充分顯露拼凑、將就的心態,令人擔心將重蹈九年一貫課程失敗的覆轍!十二年國教的推動給予九年一貫課程與高中〈職〉課綱重整的契機,應及時把握,為何怯於(惰於)明快有效地進行K-12課程大重整呢?十二年國教標榜「適性揚才」,沒有課程重整與教學革新,將是空談!

 

附錄:那年,全民總動員的九年國教
九年國民教育 吳武典
【載於:百年風華編輯委員會主編(民100)。《百年風華》(190-192 頁)。臺北: 行政院新聞局。】
華燈初上,正是倦鳥返家,享受天倫之樂的時刻,一群群11、12歲的莘莘學子,卻在匆匆用餐後,背著沉重的書包,踏上第二次的上學之途。到了教室,燈火通明,教師忙發考卷,學生忙答考卷。限時答完後,學生相互交換考卷,跟著老師宣布的標準答案評分,然後進行賞罰、講解答案。
算術題做完了接著做國語,國語題做完了背誦常識,直到10點左右,才拖著疲憊的步伐回家。日復一日,禮拜天也不例外,直到初中入學考試放榜;考不上的接著去考初職(工、商、農)……
這是到民國40至50年代,國民學校(即小學)的景象。讀初中,要考試,錄取率低,競爭十分激烈;孩子們不但苦,由於讀初中要繳學費,窮家子弟即使成績優異也不一定讀得起。
要擠進初中窄門不容易,相伴而來的是惡性補習。惡補、體罰幾乎成了連體嬰;考試後,「按分數打手心」成為提升成績最迅捷的手段。為了升學考試,老師忙著刻鋼板、印講義、編考卷。學生還得加買參考書,多做參考書練習題;老師要設計模擬考題,借課做練習,晚上和週日為學生惡補,辛勤傳授的是「應試教育」;學生辛苦接受的是填鴨、趕鴨、板鴨的「填鴨式教育」。
民國50年,留日教育家林本教授在一次教學研討會上感慨地說:「日本教育是五花八門、生機勃勃;臺灣教育是千篇一律、死氣沉沉。」蔣中正總統為了導正教育,特別指示國民教育要陶冶「活活潑潑的好學生、堂堂正正的好國民」。這兩句話被奉為圭臬,許多學校將之嵌在校門口門柱上,橫匾標語則是共同校訓「禮義廉恥」,有些老校至今還保留這些「遺蹟」。
後來教育部宣布「免考常識」、增設初中,稍紓解了升學壓力和課業負擔,但並未根本解決「僧多粥少」的升學問題。蔣夢麟在《西潮》一書中即指出,那時的中小學教育多側重升學,事實上不能升學的學生反而居多。因此主張改革學制。為了消弭升學主義衍生的惡補,並恢復正常教學,學者紛紛提出建言,「九年國教」呼之欲出。
另一項關鍵因素是56年以色列向埃及、約旦、敘利亞及巴勒斯坦解放組織發動「六日戰爭」,6天之間大獲全勝,震撼世界。以色列在阿拉伯國家環伺之下,卻能以小搏大,蔣中正認為此與實施九年國民義務教育、提升總體國力有密切關係,因此決定排除萬難,將6年國民義務教育延長為9年。
當年潘振球擔任臺灣省教育廳廳長,一年內就要改制,最棘手的是必須新增140多所國中,政府一方面撥用公有地、變更都市計畫的保留地,一方面鼓勵民眾捐地;為避免地方政治勢力介入教育,由省教育廳統籌校長遴選。57年9月9日,全國國民中學在這一天舉行聯合開學典禮,「九年國教」正式上路。這是國民政府遷臺後最大的教育改革行動,影響深遠。潘振球也因此被譽為「九年國教的推手」。
九年國教是強而有力的決策,但也是匆促的決策。當時所有校地、財政、師資、課程、編班等都未準備就緒。所需增加師資,臺灣省與臺北市總計2萬495人;經費部分,第一年省、市共編列新臺幣36億元、動用中美基金6.8億元,中央動支預備金5億元,因經費龎大,財政首長李國鼎曾警告「教育拖垮財政」。
中研院研究員黃芳玫的〈九年國民義務教育之回顧與其教育面、經濟面之影響〉研究報告指出,九年國教後之世代平均人力資本存量相對較高,其邊際生產力均較高於九年國教前之世代的邊際生產力。咸信政府推動的十大建設獲得成功,與九年國教提升人力素質有密切關係。如今各個教育階段中,國小學生不受升學競爭的煎熬,是最活潑快樂、最富有創造力的一群。
九年國教並非一帆風順,撇開校地、經費等因素,2萬餘名的教師缺額如何補足(師範大學每年畢業生僅有1,000餘人)?參差不齊的國中生如何施教(是否應採取能力分班)?都是棘手問題。九年國教實施後,出現了憂喜參半的現象。
由於需要大量教師,乃採速成方式,號召大專畢業生投入國教行列,甚至五專、二專都來者不拒。57年暑假起,省教育廳連續3年委託師範大學於暑假開設「國中師資訓練班」,8週修足16學分,成績及格即取得國中教師資格。另一管道是透過「教師資格檢定考試」,讓小學教師取得國中教師資格。這批新進教師良莠不齊,遂有「國中教師素質普遍不如國小教師」的評論,也使其後的在職進修益 顯重要。
初級職業學校走入歷史,國民中學普及化,也單一化,課程也有了新的樣貌,以生活教育、職業教育、民族精神教育為中心。為因應國中生的生涯和適應問題,國中不但設「指導室」(後改為輔導室),新增「班級指導活動」(後改為班級輔導活動)一科,每週一節,而且開設各種職業陶冶課程,供學術性向薄弱的學生選修,並鼓勵建教合作。
由於學生程度參差,如何處理班內的「鷄鶴同群」,成了教師最大的挑戰;編班更煞費周章,58年教育部頒布「國民中學編班原剛」,由各校依鄰里、依註冊先後、依身高、平均能力等方式自行決定;後來根據30所學校實驗結果,學校多採用能力分班,以適應學生的個別差異;能力分班最初採階梯式,後來改為兩段式(前段、後段),再變成三段式(前、中、後段)。由是衍生出「好班」與「壞班」之分。由於標記感太强,乃再調整為「學科能力分組」(適用國、英、數等主科,學生需跑班)。
為了提高升學率,很多學校將最好的資源都給了升學班,後段班形同被放棄,被稱為「放牛班」。這種現象一再被揭露、批評,臺大教授楊國樞即指出「能力分班是萬惡之源」。就像鐘擺一樣,最後回到原點,教育部通令全採常態編班,嚴禁能力分班,最近並將此一政策寫入修正的「國民教育法」。然而,常態編班、能力分班的争議並未就此消失;在升學主義魔咒下,理想與實際的落差仍然存在。
註:遠流/智慧藏《百年風華》一書由新聞局委託,於民國100年出版,內容包括 約170則主題故事、大事紀、圖像集錦,全書共計450頁,以溫馨、感人、趣味性的筆觸,記錄民國100年來最具代表意義的人事物,預期將是除了學術界/政大《中華民國發展史》之外,慶祝建國百年最重要的出版品。

 

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