【教育制度】12年國教 難題待解──政策背景、問題分析與價值澄清

撰文|全國教師會高中職主任委員、全國教師工會總聯合會監事會召集人 張文昌
(原文載於台灣立報)

 
壹、前言:歷年最有決心的一次「12年國教」
 「12年國民基本教育」(以下簡稱12年國教)早在民國72年教育部提出「試辦延長以職業教育為主的國民教育」,79年行政院提出「國中畢業生自願就學高級中等學校方案」,82年教育部提出「發展與改進國中技藝教育方案-邁向十年國教目標」,90年開始推動高中職社區化,93年教育部成立「推動12年國民教育工作圈」,96年成立「12年國民基本教育工作小組」並完成「12年國民基本教 育規劃方案」,97年2月行政院蘇貞昌院長宣布推動12年國教並自98年全面實施,卻因為種種爭議未能落實實踐。

去年8月第8次全國教育會 議綜合座談中,吳敦義院長宣布「12年國教由坐而言進入起而行階段」定調,今年馬英九總統元旦文告中正式宣佈「今年開始啟動12年國民基本教育,分階段逐步實施,先從高職做起,預定民國103年高中職學生全面免學費、大部分免試入學。」使得12年國教從準備階段進入「勢在必行」的階段,成為近年來影響國內未來教育發展最重大的政策議題。
 
貳、「12年國教」政策背景
長期以來,升學成為大部分國中的辦學目標,教學難以正常化。在升學的緊箍咒之下,學科考試之外的學習與配合學生生涯發展、性向興趣的適性輔導長期被忽略漠視,不僅造成國中學生壓力居高不下,僵化以紙筆測驗為主的學習更妨害其全人均衡發展、令其喪失主動學習動機;另一方面,高中職的質量分佈不均、城鄉資源差異、公私立學費落差,亦增加學習落差、不利弱勢家庭孩子發展。
此外,近年來由於高中職普遍設置,國中進入高中職之升學率已大幅提昇(99學年為98.15%),隨著少子女化趨勢,更將由「學校挑學生」進入「學生選學校」階段,可望投入更多教育資源照顧好每一個孩子。
除了上述背景原因,推動12年國教最大動力也來自家長團體對「降低國中升學壓力」的強烈訴求,包括舉辦「我要12年國教」遊行以及多次的記者會,給予執政者及教育主管機關相當大的壓力。
 
參、教育部「12年國民基本教育」計畫簡介
教育部針對12年國教共提出三大願景、五大理念、六大目標、七大面向、二十九方案,最主要企圖解決以下4個問題(後方為教育部方案名稱,完整實施計畫項目方案內容請參考http://140.111.34.179/draft/index.html):
一、國中教學不正常、五育未均衡發展、基本學力未把關:「落實國中教學正常化、適性輔導及品質提升」、「國中小補救教學」、「提升國民素養」等。
二、生涯規劃、適性輔導未受重視:「國中與高中職學生生涯輔導」、「技職教育宣導」、「建置12年一貫課程體系」等。
三、高中職質量資源不均衡:「高中職免學費」、「高中職優質化輔助」、「高中職適性學習社區教育資源均質化」、「高中職學生學習扶助」、「高中高職學校資源分布調整」、「高中職學校評鑑」、「高中職發展轉型及退場輔導」、「擴大辦理大學技職繁星-引導就近入學高中職」等。
四、國中升學壓力過大:「免試入學」、「特色招生」、「免試就學區規劃」等。
 
肆、「12年國教」實施計畫問題分析:
依12年國教之推動現況,發現有以下問題:
一、規劃實施時間急迫,難以進行研究、凝聚共識:教育部雖宣稱已籌備規劃20年,但12年國教實際上是在去年8月全國教育會議中定案後才開始擬定具體方案,加上總統宣布103年全面實施後,配合明年總統大選需要展現績效之政治考量,有「只能成功不許失敗」的壓力,然而在今年5月才提出完整草案,8月底就定案,短時間內勢必難以做好必要之研究與凝聚社會共識,並跳過重大教育政策應有的試辦階段,是12年國教推動各樣問題背後的主因。
二、與家長期待嚴重落差:不管是教育部或是媒體民調「12年國教」均獲得7成以上民眾(家長)支持,唯大多數民眾(家長)並無法認知「12年國教」之政策內涵,而是以對「九年國民義務教育」去定義「12年國民基本教育」,簡單地說,大多數民眾(家長)心目中的「12年國教」就等於「高中職國中化」,就等於「免試且就近升學公立高中」,這意味著目前非完全免試、私校佔近半招生比例、高中職分布資源仍然不均的現況實際上不可能滿足一般民眾(家長)對12年國教的想像與期待。這就像是期待吃到牛肉麵,最後等到的麵雖然用心料理卻沒有牛肉一樣,這樣的不滿情緒、被騙上當的感受在未來仍將不斷發酵。
三、103年具體目標難以服人:12年國教將在103年正式實施,教育部訂出103年8月需達成之4項具體目標,問題分析如下:
(一)就近入學率達80%以上:12年國教方案規劃以目前基測15招生區為「免試就學區」,如台北市、新北市、基隆市為一區,家住新店的孩子可以申請免試入學基隆的高中,已無「就近入學」之實意。
(二) 免試入學率75%以上:原本5月教育部規劃70%,在公聽會後6月才改成75%,並加上「免試入學不採計國中在校成績」的但書,卻依舊讓各方不滿意。台北市教師會之問卷調查亦發現近7成教師反對「免試入學作為主要升學管道(103年75%以上)」,貿然以現今試辦(99~102年)以採計在校成績為主的免試入學,103年要一步到位達到「75%以上不採計在校成績的免試入學」,在學生、家長、學校、教師都還沒預備好的時候,著實令人擔憂。
(三) 全國優質高中職比率80%以上:教育部至今未定義「優質高中職」指標為何,無異先射箭再劃靶;要如何說服家長及社會大眾,為何我的孩子要去讀那20%「不優質」的學校,這又算是哪門子的「12年國教」?再者,若是現今部分私校無法比照公校之教學資源條件(生師比、班級學生數、雜費代收代辦費收取、依課綱正常教學等),甚至聘用大量不合格教師,憑什麼被認證為「優質高中職」?又憑什麼接受12年國教免學費補助?
(四)生涯發展教育績優學校比率 70%以上:「生涯發展教育績優學校」係指前一學年(或最近一次)生涯發展教育輔導訪視成績為前2個等級以上的國中。問題的關鍵不在於學校生涯發展教育做得如何,而在於家長是否願意讓孩子就讀符合孩子興趣性向能力的學校。學校是否有能力與家長溝通改變其觀念才是最大關鍵。
四、入學方式難題,留給地方也無解:
12年國教最受社會、家長關注的是「入學方式」,目前教育部的回應是「明年4月才知道」、「授權地方政府訂定」,問題分析如下:
(一)免試入學名額:免試入學管道103年高達75%,需先定義是以國中畢業生人數作為分母,或是以高中職招生名額作為分母,因高中職招生名額遠比國中畢業生人數多,兩者將產生極大落差。
(二) 特色招生名額:特色招生管道103年限制在25%以下,以招生區合併計算,目前規劃由學校提出特色課程計畫向主管機關提出申請,卻未定義何謂「特色」?審核標準為何?在單一縣市容易處理,如基北區跨三縣市如何決定該縣市之特色招生名額比率?各縣市各校又應如何分配特色招生名額?又有哪一所學校願意承認自己沒有「特色」不提出特色課程申請?
(三)免試入學超額比序:免試入學登記人數未超過學校核定招生名額,全額錄取;問題是在高中職均優質化尚未達成,許多學校將面臨超額問題,在沒有基測亦不採計在校成績的前提下,雖基北區研擬採計會考成績,但會考結果國文、英文、數學、社會、自然共5科,各科只分為「精熟」、「基礎」、「待加強」3種等級,預估基北區每科應有3至4成達到「精熟」等級,甚至5科都達「精熟」者,推估亦有1到2成,當免試入學登記人數超額,若無法採計其他條件,只剩下抽籤一途,亦並非多數人樂見之作法;若是採計其他條件(如競賽加分),恐怕反而加大國中學生競爭壓力。
(四) 免試入學志願數:12年國教強調生涯規劃、適性輔導,學生亦有權利選擇其認為適合之學校提出申請,免試入學志願數若是過多,則違反前述理念;但不論志願數多寡,只要無法強制學生把所有志願填上,皆可能產生「未錄取」之結果。免試入學未錄取的學生該何去何從?是被迫考「特色招生」,還是去讀不符合其志願、免試名額未招滿之學校?若是依比序條件未錄取可能自認條件不如人,但若是抽籤未抽到卻被迫去讀那剩下20%的「非優質學校」,原本在校成績中上的學生與家長 如何能夠接受?這豈不是比今年北北基聯測人數更為眾多、更為嚴重的「高分低就」?
(五)特色招生沒考上:免試入學在前,特色招生在後,特色招生沒考上的學生依目前規劃只能選讀免試入學招生未額滿學校(可能以20%未通過優質高中職評鑑的「非優質學校」為主),其中亦包含部分免試入學未錄取被 強迫考「特色招生」的學生,這些學生是否應乖乖認命去就讀「非優質學校」?還是告訴他:「活該!誰叫你要考特色招生!」「活該!誰叫你沒有把所有志願填上!」
 
伍、價值澄清:我們需什麼樣的12年國教?
(一)免試入學之關鍵配套在生涯規劃與輔導:
多數人以為全面性擴大免試入學可以解決升學壓力,問題是後期中等教育學生發展已經進入能力分化階段,不可能讓所有學生上同樣的課程教材,綜合高中學制亦已出現明顯之發展瓶頸。國民教育階段是否能讓學生充分了解探索其興趣性向,除了輔以適當之測驗,更需要讓學生開始探索自己未來的方向。
《工作大 未來》一書中作者提到13至22歲是孩子生涯探索的「黃金十年」,是孩子最有好奇心探索自己未來的年齡,我們的孩子卻將最多的時間花在教室、補習班和考卷中,如芬蘭國二規劃完整兩週、國三一週的「職場實習」必修課程,讓學生可以開始進行職業探索,可做為我們的參考及借鏡。
(二)辦理特色高中以分散明星高中光環:
目前國中升學壓力之來源為對明星高中之崇拜迷思,明星高中之招牌在許多家長心目中彷彿揹著LV包包、開著雙B汽車一樣,宣示其教育成就與身份地位,形成升學道路上的大塞車。現有高中需輔導其發展特色,如外語高中、數理高中、資訊高中等,提供大量特色選修課程,而非以升學作為唯一特色,吸引各學科領域已有明顯專長興趣的孩子就讀,亦才能分散原有明星高中之光環。
(三)辦好技職教育以抒解升學壓力:
許多學生並不擅長抽象思考之學習模式,而需要透過動手實作印證理論的方式方能有效學習,若能進入適合其性向興趣之職業類科就讀,對這些孩子而言彷彿如魚得水、重拾生機,追求主流價值卻不快樂,更不利其生涯發展。
近年來,高職分數已大幅上升(如北市公立高職約PR70以上才能錄取,部分學校類科甚至高達PR90),教育部去年開始更開放高職生直接以統一入學測驗成績 推甄進入頂尖大學,顯見社會價值觀已有明顯改變。當多數學生及家長都願意依其性向興趣選擇高職就讀,當高職成為適性選擇而非第二選擇,升學壓力自然得以抒解。
 
陸、結語:大人價值觀改變才是關鍵
部分教師常以「考上高中就不要讀高職」的偏差觀念讓孩子優先選擇高中,當學校與教育主管機關大費周章、費盡心思為學生量身訂做出「生涯發展規劃書」建議學生選擇哪一個學校、專業類科,卻很可能因為家長一句:「讀那個沒有用、沒前途啦!」就足以全盤推翻,曾聽一位老師說:「其實真正需要輔導的是大人。」大人的眼光是否能由一元成為多元,終究是孩子是否能夠適性發展 的最重要因素。
(全國教師會高中職主任委員、全國教師工會總聯合會監事會召集人)
 

▲透過臉書號召全台灣各地多位國、高中生組成的「反對畸形12年國教學生聯盟」,今年8月21日到教育部大門口抗議,強烈要求教育部在配套措施完成以前,暫緩12年國教的實施。(圖文/楊萬雲)

Related posts

Leave a Comment


*